شرکتهای دولتی در آیینه قوانین

نگارش توسط : تیم تحریریه ایلیا     |     شنبه، 10 خرداد 1404

اگرچه در نظام حقوقی ایران شرکت دولتی، یک شرکتی تجاری محسوب می شود ولی تشکیل، اداره، انحلال و نظارت بر فعالیتهای آن تابع قواعد خاصی است که در قوانین مختلف پیش بینی شده است.

شرکتهای دولتی در آیینه قوانین

از جمله مهم ترین این قوانین می توان به قوانین موجد حقوق خصوصی اشاره داشت. هرچند برای پی بردن به این امر که کدام شرکتها دولتی وکدام دولتی نیستند، نمی توان چندان به این قوانین و تعاریف موجود در آن بسنده نمود، با این حال برای ورود به بحث ناگزیر از بررسی قانون مدنی و تجارت هستیم.

قانون مدنی در ماده ۵۷۱، شرکت (مدنی) را عبارت از اجتماع حقوق مالکین متعدد در شیء واحد به نحو اشاعه معرفی می کند. این نوع شرکت صرفا مالکیت مشترک است و به هیچ روی دارای شخصیت حقوقی نمی باشد؛ در نتیجه مال الشراكه نیز شخصیت مستقل از مالکان نداشته و تمامی احکام و مقررات ناظر به آن ناشی از اراده مالکان خواهد بود؛ بنابر این اعمال هرگونه عمل حقوقی پیرامون شرکت، تابع خواست و اراده مالکان است و همچنین توقیف مال و فروش آن نیز به تبع وضعیت و شخصیت مالکان خواهد بود. در این شرکت، اشاعه در مالکیت، جوهر شرکت است و اسباب ایجاد آن می تواند اختیاری و ناشی از اراده شریکان باشد یا قهری و به همین اعتبار، قسم نخست را «اختیاری» و دوم را «قهری» می نامند.

ولی آنچه در هر دو قسم ضروری به نظر می رسد «امتزاج» موضوع حقوق شریکان است به گونه ای که تمیز ملک هر یک از دیگری ممکن نباشد، خواه سبب آن عقدی از عقود معین باشد (مانند اینکه مالکی نیمی از مالکیت خود را به دیگری بفروشد یا صلح کند یا ببخشد)، یا تملک مالی به طور اشاعه در برابر کاری، یا حیازت مشترک، یا مزج اختیاری دو مالی که قابلیت اختلاط را به صورتی غیرقابل تمیز داشته باشند، یا مزج قهری این دو مال، یا تقسیم مالکیت مال در نتیجه ارث و مانند اینها.

از طرف دیگر در قانون تجارت تعریفی از شرکت تجاری ارائه نشده و تنها به شمارش اقسام این شرکتها بسنده شده است. با این حال مطابق این قانون، شرکتهای دولتی از انواع شرکت های سهامی هستند. مساله وقتی حالتی بغرنج می یابد که متوجه می شویم با استناد به تعریف قانون مدنی، برای تشکیل شرکت وجود حداقل دو شخص حقیقی یا حقوقی مورد نیاز است، در حالی که در غالب شرکتهای دولتی، دولت مالک ۱۰۰ درصدسهام است و هیچ شریک دیگری وجود ندارد.

با این حال شرکتهای دولتی همچنان حداقل در عرصه نظر تابع قانون تجارت هستند هرچند مقررات لایحه قانونی ۱۳۴۷ تا آنجا در مورد آنها اعمال می شود که مخالف قانون خاص راجع به آنها و نیز اساسنامه آنها نباشد. از این رو هر چند ماده ۳۰۰ مرجع تعیین قواعد حاکم بر شرکتهای دولتی را قانون تشکیل و اساسنامه آنها تعیین کرده، ولی قوانین بسیار زیادی ناظر بر امور مختلف شرکتهای مزبور از جمله نحوه تشکیل، ارکان، نحوه تهیه و تنظیم برنامه و بودجه، نحوه تامین سرمایه، نحوه استفاده از تسهیلات سیستم بانکی، قیمت گذاری خدمات و تولیدات، واگذاری سهام، نحوه محاسبه مالیات، نحوه تقسیم سود، نحوه نظارت و حسابرسی قانونی، نحوه نقل و انتقال اموال منقول و غیر منقول، معاملات شرکت، مقررات استخدامی، نحوه انحلال و تصفیه شرکت و موضوعات دیگر به طور عام برای کلیه شرکتهای دولتی وضع شده است.
از این رو همان گونه که آمد، جستجو در میان قوانین حقوق خصوصی، چندان راه - گشای یافتن تعریفی برای شرکتهای دولتی نخواهد بود. لذا هم زمان با افزایش نقش وجایگاه شرکتهای دولتی در ساختار اداری - اقتصادی کشور، قانونگذار در ماده ۴ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۴۹، اقدام به ارائه تعریف این شرکتها نمود.

مطابق این قانون شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد . هر شرکت تجارتی که از طریق سرمایه گذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی است شرکت دولتی تلقی می شود.»

این تعریف مدت زمان زیادی یگانه معیار قابل استناد به منظور شناسایی و معرفی شرکتهای دولتی بود. حتی پس از انقلاب و شکل گیری روز افزون بنگاههای اقتصادی که هر یک به نحوی از انحاء تحت نظر و حمایت دولت قرار داشتند نیز تغییری در تعریف مزبور ایجاد ننمود. هرچند شمار شرکت های منسوب به دولت هر روز زیادتر می شد و این شرکتها بعضأ نه با اجازه قانون بلکه از طریق دادگاههای انقلاب، چه از طریق مصادره و چه از طریق ملی کردن و یا روش های دیگر تشکیل می گردید؛ لذا تعریفی که قانون مزبور ارائه میداد در عمل با تغییراتی همراه بود؛ از این رو قانونگذار در سال ۱۳۶۶ و با تصویب قانون محاسبات عمومی جدید، درصدد اصلاح و منطبق ساختن تعریف شرکتهای دولتی با واقعیات انقلاب و نهادهای برآمده از آن بر آمد. لذا در ماده ۴ این قانون، شرکتهای دولتی این چنین تعریف شدند: «شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد، هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی است، شرکت دولتی تلقی می شود.

بنابر این تعریف قانونی، برای این که شرکتی وصف دولتی بودن را دارا باشد در نخستین و مهمترین گام بایستی بیش از ۵۰٪ سرمایه یا سهام آن متعلق به دولت و یا یک شرکت دولتی باشد. در حقیقت اصلی ترین معیار برای سنجش دولتی بودن یا نبودن یک شرکت استفاده از همین تعریف قانونی و توجه به میزان سهام دولتی یا متعلق به دولت است. این معیار در رابطه با سایر شرکتهایی که توسط شرکتهای دولتی تاسیس می گردند نیز مصداق داشته و بنابر تعریف این ماده، هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری شرکتهای دولتی دیگر ایجاد می شود، باید بیش از پنجاه درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی باشد تا شرکت دولتی تلقی گردد. پس از نظر این قانون چنانچه بیش از ۵۰٪ سهام یک شرکت متعلق به دولت باشد و یا بیش از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به یک یا چند شرکت دولتی باشد، حال چه به حکم قانون تاسیس شده باشد و یا دادگاه صالح آن را ملی اعلام نموده و یا مصادره شده باشد، دولتی محسوب می گردد.

با گذشت نزدیک به بیست سال از تصویب قانون مزبور و در فرآیند تحولات سریع فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی پس از جنگ، که منجر به تغییر نگرش نسبت به نقش دولت گشته است، همواره توجه به اصلاح نظام اداری و تلاش برای تصحیح قوانین و مقررات پایه و انطباق آن با شرایط روز، به عنوان یک هدف اساسی مطرح بوده است. از این رو قانون مدیریت خدمات کشوری بر اساس نیازهایی که برای تحقق برنامه ها و چشم انداز بیست ساله، توسعه مدیریت و ایجاد تحول در نظام اداری کشور، رفع مشکلات فعلی قوانین محاسبات عمومی، استخدام کشوری و ... مطرح بوده است و نیز در راستای تحولاتی که پیشتر آوردیم، در سال ۱۳۸۶ تدوین و فصول و مواد آن به نحوی تنظیم شد که در نهایت موجب تسریع اهداف و برنامه های کلان کشور شود.

یکی از مواردی که ضمن قانون مدیریت خدمات کشوری اصلاح شد، تعریف شرکت - های دولتی است. بر اساس ماده ۴ این قانون: «شرکت دولتی: بنگاه اقتصادی است که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی های دولت به موجب سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری جزو وظایف دولت محسوب می گردد، ایجاد و بیش از پنجاه درصد سرمایه و سهام آن متعلق به دولت می۔ باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی منفردا یا مشتركا ایجاد شده مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آن منفردا یا مشتركا متعلق به واحدهای سازمانی فوق الذکر باشد شرکت دولتی است.

تبصره ۱- تشکیل شرکتهای دولتی تحت هریک از عناوین فوق الذکر صرفا با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز است. همچنین، تبدیل شرکت هایی که سهام شرکتهای دولتی در آنها کمتر از پنجاه درصد (۵۰) است با افزایش سرمایه به شرکت دولتی ممنوع است.

تبصره ۲- شرکت هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده یا می شوند، شرکت دولتی تلقی می گردند.

تبصره ۳- احکام «شرکتهای دولتی» که در این قانون ذکر شده بر کلیه شرکتهایی که شمول قوانین و مقررات بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است نیز اعمال خواهد شد.

یکی از مهمترین تفاوتهای این تعریف، با تعریفی که از شرکتهای دولتی در قانون محاسبات عمومی آمده این است که قانون محاسبات از شرکت دولتی به عنوان واحد سازمانی یاد کرده است، در حالی که قانون مدیریت، شرکت دولتی را بنگاه اقتصادی معرفی می نماید.

همچنین در قانون مدیرت در بخشی از تعریف شرکت دولتی عبارت برای انجام قسمتی از تصدی های دولت به موجب سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب می گردد، ایجاد می شود» به کار رفته است. در ضمن این که کاربست این عبارت برای تعریف شرکت دولتی عبارت جدیدی است و در قوانین قبلی سابقه ای ندارد، می تواند موجبات تغییر مفهومی و عملی و احتمالا ماهوی در نحوه شکل گیری، نوع و حیطه عملکرد شرکتهای دولتی را نیز فراهم آورد.